Mit der EU-Osterweiterung haben sich die Außengrenzen der EU im Osten und Südosten verändert, sodass neue außenpolitische Strategien notwendig geworden sind. Dieser Entwicklung versucht die EU mit ihrem Konzept der „Europäischen Nachbarschaftspolitik" (ENP) gerecht zu werden.

Die im Jahr 2004 eingeführte ENP bietet seither den Rahmen, um die Beziehungen zu den Nachbarländern der EU zu gestalten und die Partnerstaaten dabei zu unterstützen, entsprechende Reformprozesse zu forcieren und die Entstehung starker politischer und wirtschaftlicher Gegensätze zu vermeiden. Strategisches Ziel der ENP ist es, zwischen der EU und ihren Nachbarn eine Zone des Fortschritts, der Stabilität und Sicherheit zu schaffen. Diese soll durch Demokratie, Rechtstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte geprägt sein. Die ENP-Staaten werden von der EU bei Modernisierungs- und Stabilisierungsvorhaben und insbesondere bei der Umsetzung demokratischer Reformen unterstützt.

Die ENP richtet sich insgesamt an 16 Länder, wobei eine Unterteilung in zwei Regionen vorgenommen wird:

Unter dem Dach der „Östlichen Partnerschaft" bestehen Partnerschaften mit den unmittelbaren Nachbarn der EU im Osten: Armenien, Aserbaidschan, Belarus, Georgien, Moldau, Ukraine.

Im Süden gibt es die „Union für den Mittelmeerraum", welche sich an folgende Länder richtet: Marokko, Algerien, Tunesien, Ägypten, Israel, palästinensische Gebiete, Jordanien, Libanon, sowie – teilweise ausgesetzt -  Libyen und Syrien.

Es gibt drei Schwerpunkte der Zusammenarbeit mit den ENP-Partnerländern: wirtschaftliche Entwicklung, Sicherheit und Migration/Mobilität. Innerhalb dieses Rahmens bietet die EU auch finanzielle Unterstützung und verfolgt einen leistungsbezogenen Ansatz: Staaten, die deutliche Erfolge auf dem Reformweg vorweisen, können ihre Beziehungen mit der Union substantiell vertiefen. Der Umfang der Beziehungen hängt also davon ab, inwieweit der jeweilige Partner sich tatsächlich für diese gemeinsamen Werte einsetzt. Die Finanzhilfe erfolgt zu größten Teilen im Rahmen des Europäischen Nachbarschaftsinstruments (ENI), das für den Zeitraum 2014-2020 mit Mitteln in Höhe von 15,4 Mrd. EUR ausgestattet wurde.

In einer Reform 2011 hat die EU die ENP noch stärker auf eine tiefgreifende, nachhaltige Demokratie hin ausgerichtet. Dies bedeutet insbesondere freie und faire Wahlen, Korruptionsbekämpfungsmaßnahmen, Unabhängigkeit der Justiz, demokratische Kontrolle der Streitkräfte sowie Meinungs-, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit.

Spezifisch für die östlichen Nachbarn der EU wurde 2009 die „Östliche Partnerschaft" (ÖP) ins Leben gerufen, das ambitionierteste Angebot zur Zusammenarbeit innerhalb der Nachbarschaftspolitik der EU. Die Östliche Partnerschaft enthält die grundsätzliche Einladung an Armenien, Aserbaidschan, Belarus, Georgien, die Republik Moldau und die Ukraine, umfangreiche Assoziierungsabkommen mit der EU abzuschließen. Diese Assoziierungsabkommen sind jedoch nicht zu verwechseln mit den „Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen", welche die EU mit den Beitrittskandidaten als Vorstufe zum EU-Beitritt abschließt.

Wesentliches Ziel der Östlichen Partnerschaft ist also die „Beschleunigung des politischen Assoziierungsprozesses und die Vertiefung der wirtschaftlichen Integration“ zwischen der EU und ihren östlichen Nachbarländern. Die ÖP bietet den Rahmen, die östlichen Partner auf der Basis gemeinsamer Werte auf ihrem Weg zu demokratischen, rechtsstaatlichen und marktwirtschaftlich orientierten Gesellschaften zu unterstützen. Die Partnerschaft bietet dabei auch finanzielle Unterstützung bei der Umsetzung der Reformvorhaben.

Der Umfang der Integration und Kooperation wird von dem Engagement des jeweiligen Partnerstaats in Bezug auf die Werte, Standards und Strukturen der EU sowie von seinen Fortschritten bestimmt. Mit einigen Partnerländern sind entsprechende Assoziierungsabkommen schon in Kraft und unterzeichnet, bei anderen stehen sie noch aus. So wurden mit Georgien, Moldau und der Ukraine bereits 2014 Assoziierungsabkommen unterzeichnet. Die Abkommen mit Georgien und Moldau sind seit 2016 in Kraft, das Abkommen mit der Ukraine seit 2017. Die EU ist bestrebt, auch mit denjenigen Partnern, die keine EU-Assoziierung anstreben, ihre bilateralen Beziehungen zu vertiefen und auf eine neue Grundlage zu stellen. Dafür sollen die bestehenden und teilweise veralteten Partnerschafts- und Kooperationsabkommen (PKA) mit den Partnern durch erweiterte Rahmenabkommen ersetzt werden. Die Verhandlungen mit Armenien über ein neues Rahmenabkommen wurden 2017 abgeschlossen, Verhandlungen mit Aserbaidschan über ein solches Rahmenabkommen haben Anfang Februar 2017 begonnen. Einzig mit Belarus gibt es noch kein Rahmenabkommen.

Welche Rolle kann die EU unter wachsenden populistischen und nationalen Bewegungen einnehmen und inwiefern ist eine gemeinsame Nachbarschaftspolitik überhaupt noch möglich? Diesen und weiteren Fragen von Kritikern muss sich die ENP stellen.

Hat die EU überhaupt das Recht, „ihr“ Modell weiter zu verbreiten und den Ländern in ihrer Nachbarschaft aufzudrängen? Wie steht es um die Wirksamkeit der ENP in Anbetracht der eher seltenen Fälle gelungener Transformation im nahen EU-Umfeld? Wie lässt sich das übergeordnete Ziel, Stabilität zu fördern umsetzen, ohne dabei autokratische und autoritäre Regime zu unterstützen? Wie lässt sich verhindern, dass nicht-demokratische Regime die vorhandenen Spielräume nutzen und die Prinzipien und Instrumente der EU-Politik für sich vereinnahmen? Diese Fragen etwa warf der Politikwissenschaftler Stefan Seidendorf auf. Gerade die weitere Entwicklung in jenen Ländern werde zum Testfall, ob das EU-Modell auch außerhalb der Union wirken könne. Das würde bedeuten, dass sich auch jenseits der Grenzen der EU die im Rahmen der EU erfahrene langfristig stabilisierende Wirkung von Friedenssicherung, Wohlstand und der Garantie individueller Freiheitsrechte entfalten kann (Quelle: dif: "Die Europäische Nachbarschaftspolitik, Sicherheit und Stabilität im Umfeld der EU").

Aufgrund der recht unterschiedlichen Voraussetzungen, die die Partnerländer mitbringen, kam in Reformdiskussionen um die ENP auch der Ruf nach einer flexibleren Politik auf. Individueller und maßgeschneiderter müsse zukünftig auf die unterschiedlichen Gegebenheiten und Herausforderungen reagiert werden können.
 

Alle zwei Jahre finden Gipfeltreffen der Östlichen Partnerschaft statt, an denen die EU und die Staats- bzw. Regierungschefs der Partnerstaaten sowie Vertreter des Europäischen Parlaments, der Europäischen Kommission und des EAD teilnehmen. Auf dem Gipfel der Östlichen Partnerschaft 2015 in Riga wurden vier Schwerpunktbereiche für die Zusammenarbeit festgelegt:

(1) gute Regierungsführung,
(2) wirtschaftliche Entwicklung,
(3) Konnektivität, Energieeffizienz, Umwelt und Klimawandel sowie
(4) Mobilität und zivilgesellschaftliche Kontakte.

Im Rahmen der Reformen 2015 wurde ferner das Prinzip der Differenzierung hervorgehoben. Ein flexiblerer Ansatz in der Zusammenarbeit mit den ENP-Partnern soll fortan dafür sorgen, dass nuancierter auf die unterschiedlichen Herausforderungen reagiert werden kann und die entsprechenden Ressourcen effizienter eingesetzt werden. Die ENP reagierte damit auf die Kritik, wonach es ihr in ihrer bisherigen Form an der Möglichkeit fehle, je nach Land und Situation zu einem differenzierten Ansatz zu kommen und die nötigen spezifischen Instrumente zu mobilisieren.

Bleibt jedoch bei der Umsetzung die Frage, wie mitgliedstaatliches außenpolitisches Handeln und ein gesamteuropäischer Ansatz tatsächlich verbunden werden können. Dazu der Politikwissenschaftler Stefan Seidendorf: "Eine solche Politik müsste ausgehen von einem Abstimmungsprozess zwischen den Mitgliedstaaten, der zur Definition des geopolitischen Verhältnisses zu den anderen großen Mächten, mit denen die EU-Staaten zu tun haben, beginnt. Darauf aufbauend könnten die zu diesem geopolitischen Verhältnis „passenden“ gemeinschaftlichen Politiken (etwa für Belarus, Tunesien...) definiert werden. So könnte bspw. dem Dilemma der unterschiedlichen politischen Zeitlichkeiten begegnet werden: Während in einer revolutionären Umsturzphase langfristig und strukturell angelegte ENP-Programme große Schwierigkeiten haben, mit den Entwicklungen Schritt zu halten, hat der Fall Libyen gezeigt, dass die kurzfristige Intervention eines einzelnen Mitgliedstaates ohne langfristige Strategie zu einer problematischen Situation führt." (Quelle: dfi: "Die Europäische Nachbarschaftspolitik, Sicherheit und Stabilität im Umfeld der EU").

Anlässlich des zehnjährigen Jubiläums entstand im Frühjahr 2020 eine Veröffentlichung der Kommission mit dem Titel „Politik für die Östliche Partnerschaft nach 2020: Stärkung der Resilienz – eine Östliche Partnerschaft, die allen Vorteile bringt“. In dieser Mitteilung wurden die Weichen für die künftige Ausgestaltung der Östlichen Partnerschaft gestellt.

Aufbauend auf den Fortschritten, die in den ersten zehn Jahren der Östlichen Partnerschaft erzielt wurden, wurden folgende fünf langfristige politische Ziele für die Zeit nach 2020 festgelegt, die verstärkt auf Resilienz und Nachhaltigkeit abzielen:

• resiliente, nachhaltige und integrierte Volkswirtschaften
• rechenschaftspflichtige Institutionen, Rechtsstaatlichkeit und Sicherheit
• ökologische Resilienz und Klimaresilienz
• digitaler Wandel
• faire und inklusive Gesellschaften

Die aktuelle COVID-19-Pandemie bringt gerade die finanzschwächeren Staaten der Östlichen Partnerschaft in zusätzliche Schwierigkeiten. Als Teil ihrer globalen Reaktion auf den COVID-19-Ausbruch mobilisierte die EU ein Soforthilfepaket für die Länder der Östlichen Partnerschaft in Höhe von bis zu 1 Mrd. €.

Vor dem Hintergrund der mit der Corona-Krise einhergehenden schweren sozioökonomischen Auswirkungen betonten die Führungsspitzen der Östlichen Partnerschaft auf einer Videokonferenz im Sommer 2020 die strategische Bedeutung der Östlichen Partnerschaft und die Notwendigkeit, ihr Engagement für die Schaffung eines gemeinsamen Raums der Demokratie, des Wohlstands und der Stabilität, beruhend auf ihren gemeinsamen Werten, fortzusetzen.

Beim sechsten Gipfeltreffen der Östlichen Partnerschaft im Dezember 2021 nahmen die Staaten Armenien, Aserbaidschan, Georgien, die Republik Moldau und die Ukraine teil, Belarus hat seine Beteiligung an der Östlichen Partnerschaft ausgesetzt. Sie betonten ihre gemeinsame Entschlossenheit, die Grundwerte, die sie teilen, hochzuhalten. Die Europäische Union wiederum bekräftigte, auch weiterhin für die territoriale Integrität aller östlichen Partner innerhalb ihrer international anerkannten Grenzen und für ihre Unabhängigkeit und Souveränität einzutreten. Angesichts der aktuellen Spannungen zwischen der Ukraine und Russland möchte der Gipfel auch eine Botschaft nach Moskau senden: Die Botschaft, dass die Europäer ihre Nachbarn im Osten nicht im Stich lassen.

Insgesamt lässt sich festhalten: Auch wenn die Frage nach demokratischer Transformation für alle von der ENP betroffenen Länder auf der Tagesordnung bleibt, wird es also auch darum gehen müssen, pragmatisch und realistisch das Verhältnis zwischen kurzfristiger Sicherheitspolitik und der Ausübung langfristig wirkender soft power zu definieren. Es zeigt sich, dass sich diese Probleme der ENP ohne eine stärkere Vergemeinschaftung der gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union nicht lösen lassen. (Quelle: dfi: "Die Europäische Nachbarschaftspolitik, Sicherheit und Stabilität im Umfeld der EU").

Quellen:

Auswärtiges Amt: Europäische Nachbarschaftspolitik
Auswärtiges Amt: Die Östliche Partnerschaft
Europäischer Rat: Östliche Partnerschaft
BpB: Europäische Nachbarschaftspolitik
Deutsch-Französisches Institut: Die Europäische Nachbarschaftspolitik, Sicherheit und Stabilität im Umfeld der EU