Die NATO, 1949 als Verteidigungsbündnis gegründet, erlebte in den vergangenen Jahrzehnten einen bedeutenden Wandel von einer regionalen Verteidigungsstruktur zu einer global agierenden Ordnungsmacht. Der erste Militäreinsatz außerhalb des Bündnisgebiets erfolgte 1995 im ehemaligen Jugoslawien nach dem Ende des Ost-West-Konflikts. Die Allianz entwickelte sich zu einem „Bündnis im Einsatz“ mit Schwerpunkt auf weltweitem Krisenmanagement, begleitet von kontroversen Debatten über die Vor- und Nachteile dieser Entwicklung. Der Beitrag von Simon Koschut analysiert die Rechtmäßigkeit und Legiti mität von NATO-Einsätzen, unter Berücksichtigung der normativen Positionen der Mitgliedstaaten und des Einflusses externer Akteure. Anhand der NATO-Interventionen im Kosovo, Afghanistan und Libyen werden unterschiedliche Perspektiven beleuchtet und die normativen Rahmenbedingungen hinterfragt. Abschließend bietet der Beitrag einen Ausblick auf die Lehren, die die NATO aus vergangenen Militäreinsätzen gezogen hat.

Seit ihrer Gründung am 4. April 1949 hat die Rolle der NATO einen tiefgreifenden Wandel erfahren. Zunächst als Bündnis zur Verteidigung konzipiert, entwickelte sich die Allianz in den 1990er Jahren zu einer global agierenden Ordnungsmacht. Bereits im Harmel-Bericht von 1967 wurde betont, dass die Sicherheit des NATO-Territoriums und ihrer Mitgliedstaaten im weiteren globalen Kontext verankert werden sollte. Dem Bericht zufolge könne das Vertragsgebiet nicht „in Isolation vom Rest der Welt [betrachtet werden.] Krisen und Konflikte, die außerhalb dieses Gebiets aufkommen, können seine Sicherheit entweder direkt oder durch Beeinträchtigung des globalen Gleichgewichts schädigen“ (zitiert in: Giegerich 2012: 57). Doch erst mit dem Ende des Ost-West-Konflikts kam es 1995 im ehemaligen Jugoslawien zum ersten Militäreinsatz der NATO außerhalb ihres Bündnisgebiets. In den Folgejahren entwickelte sich die NATO zu einem „Bündnis im Einsatz“: Das weltweite Krisen- und Konfliktmanagement wurde zur Kernaufgabe der Allianz. Dieser Wandel wurde innerhalb und außerhalb des Bündnisses kontrovers begleitet. Die Befürworter hoben die Vorteile der NATO-Militäreinsätze in der Friedenssicherung, der Verhinderung humanitärer Katastrophen und der Abschreckung potenzieller Aggressoren hervor. Kritiker bemängelten hingegen zivile Verluste, Souveränitätsverletzungen, langfristige Instabilität sowie das Risiko von Eskalation und einer Rolle als „Weltpolizist“ (Holbrooke 1999; Varwick 2008).

Der vorliegende Beitrag möchte Einblicke in die Rechtmäßigkeit und Legitimität von NATO-Einsätzen gewähren. Von entscheidender Bedeutung ist hierbei die Frage, wie sich die Mitgliedstaaten der NATO bei diesen Einsätzen normativ positionieren und welchen Einfluss externe Akteure auf die Diskussion über ihre Legitimität ausüben. Anhand von drei Interventionen – Kosovo, Afghanistan und Libyen – werden dabei exemplarisch die vielschichtigen Perspektiven, die in diesen Diskursen zum Ausdruck kommen, beleuchtet und die normativen Rahmenbedingungen hinterfragt, die das Handeln der NATO in Konfliktsituationen beeinflussen. Abschließend erfolgt ein kurzer Ausblick, welche Lehren die NATO aus den bisherigen Militäreinsätzen gezogen hat.

Die NATO stellt kein reines Verteidigungsbündnis dar. Sie versteht sich vielmehr als eine Sicherheitsorganisation zur Krisenprävention und -bewältigung, die die Fähigkeit besitzt, eine Vielzahl von militärischen Operationen und Missionen durchzuführen. Die zahlreichen militärischen Einsätze stehen stellvertretend für die Entwicklung der NATO von einem regionalen Verteidigungsbündnis zu einem globalen Sicherheitsakteur. NATO-Militärinterventionen werden oft als wertebasiert betrachtet, da die Allianz auf gemeinsamen liberalen Werten und Prinzipien beruht. Die NATO betont regelmäßig – nicht zuletzt in der Präambel ihres Gründungsvertrags – ihre Verpflichtung zu Freiheit, Demokratie, Marktwirtschaft, Menschenrechten und Rechtsstaatlichkeit. Militärinterventionen werden oft mit dem Ziel gerechtfertigt, diese Werte zu schützen oder wiederherzustellen, sei es durch die Verteidigung von Menschenrechten oder die Förderung von Stabilität und Demokratie (Koschut 2016). Die wertebasierte Natur von NATO-Militärinterventionen wird besonders deutlich in Fällen, in denen die Allianz auf Verletzungen dieser gemeinsamen Werte reagiert, sei es durch massive Menschenrechtsverletzungen, völkerrechtswidrige Handlungen oder Bedrohungen gegen die internationale Sicherheit.

Die Legitimation solcher Interventionen soll durch den Bezug auf diese geteilten Werte gestärkt werden, wobei die NATO argumentiert, dass sie im Einklang mit den grundlegenden Prinzipien handelt, auf denen die Allianz gegründet wurde. Es ist jedoch wichtig anzumerken, dass die Wahrnehmung der Werte und die Art der Interventionen von verschiedenen Akteuren innerhalb der NATO und der internationalen Gemeinschaft unterschiedlich interpretiert werden können. Die NATO sieht sich nach außen als liberale Wertegemeinschaft, blieb in ihrer Entwicklung dabei aber nach innen mitunter flexibel. Zu den Gründungsnationen der NATO gehörte aufgrund seiner strategisch wichtigen Militärbasen auf den Azoren das damals diktatorisch-autoritär regierte Portugal, dessen Regime erst mit der Nelkenrevolution 1974 endete. Von 1967 bis 1974 tolerierte das Bündnis eine griechische Militärdiktatur in seinen Reihen. Daneben wird häufig kritisiert, dass bestimmte Militärinterventionen von nationalen Interessen getrieben sind und nicht allein auf einer wertebasierten Grundlage erfolgen (Thimm 2018). Daher bleibt die Frage nach der Werteorientierung von NATO-Militärinterventionen ein komplexes und kontroverses Thema.

Die rechtliche Grundlage für internationale Militäreinsätze durch die NATO ergibt sich aus internationalen Verträgen, dem Völkerrecht und den nationalen Rechtsordnungen der beteiligten Mitgliedstaaten. Die Charta der Vereinten Nationen (VN) erkennt in Artikel 52 und 53 die Rolle von Regionalorganisationen an und sieht vor, dass diese in Bezug auf die Aufrechterhaltung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit mit den Vereinten Nationen zusammenarbeiten können, sofern sie den Zielen der Vereinten Nationen nicht widersprechen (Vereinte Nationen 1945). Die Grundwerte der NATO, festgelegt im Washingtoner Vertrag von 1949, umfassen Demokratie, Freiheit, marktwirtschaftliche Zusammenarbeit und Rechtsstaatlichkeit. Diese gemeinsamen Werte stehen im Einklang mit den Zielen der Vereinten Nationen und betonen den Frieden unter seinen Mitgliedern als zentrales Ziel. Artikel 54 der VN-Charta behandelt die Rolle der regionalen Organisationen bei der Umsetzung von Maßnahmen zur Friedenssicherung, die der VN-Sicherheitsrat ergreifen kann. Er ermöglicht dem Sicherheitsrat, regionale Organisationen mit der Durchführung solcher Maßnahmen zu beauftragen. Eine weitere rechtliche Grundlage für NATO-Militäreinsätze ist der Nordatlantikvertrag, der 1949 in Washington, D.C. unterzeichnet wurde. Artikel 5 des Vertrags ist besonders wichtig. Er besagt, dass ein bewaffneter Angriff gegen einen oder mehrere NATO-Mitgliedstaaten als Angriff gegen alle Mitglieder gilt, und jeder Mitgliedstaat verpflichtet sich, Maßnahmen zu ergreifen, um die Sicherheit im nordatlantischen Raum wiederherzustellen und aufrechtzuerhalten. Somit kann die NATO im Rahmen der kollektiven Selbstverteidigung auf einen äußeren Angriff auf ihr Bündnisgebiet mit militärischer Gewalt reagieren, um ihre Mitglieder zu schützen. Die NATO-Mitgliedstaaten sind dabei an die Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen gebunden.

Regionale Organisationen wie die NATO können demnach eine wichtige Rolle bei der internationalen Friedenssicherung und Konfliktlösung spielen, allerdings nur, wenn der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen sie mit einem Mandat dazu ermächtigt. In der Praxis hat sich daraus eine pragmatische Zusammenarbeit zwischen den VN und der NATO entwickelt, die aus einem Spannungsfeld aus Macht und Autorität in der internationalen Politik resultiert: Die VN haben zwar die alleinige Autorität zur legitimen Gewaltanwendung in der internationalen Politik, verfügen jedoch über keine Armee, um dieser Autorität weltweit Geltung zu verschaffen. Die NATO wiederum ist das mächtigste Militärbündnis der Welt, das jedoch nicht über die Autorität zur legitimen Gewaltanwendung verfügt.
Die Haltung der NATO gegenüber den VN bei internationalen Militäreinsätzen ist ambivalent. Einerseits erkennt die NATO die Ziele und Grundsätze der Vereinten Nationen explizit in der Präambel ihres Gründungsvertrags an. Allerdings beanspruchen einzelne Mitglieder das grundsätzliche Recht der NATO zur Selbstmandatierung von Militäreinsätzen, also die rechtliche Autorität, internationale Militäreinsätze durchzuführen. In Fällen, in denen die NATO Militäreinsätze aus humanitären Gründen durchführt – so eine weitläufige Auffassung –, könne das Bündnis durchaus aus politischen Gründen eine ausdrückliche Autorisierung vom VN-Sicherheitsrat anstreben, sei dazu aber nicht verpflichtet. Diese Rechtsauffassung ist äußerst umstritten und hat im Falle des Kosovoeinsatzes zu teils heftigen Debatten innerhalb des Bündnisses über die Rechtmäßigkeit einer solchen Selbstmandatierung geführt (Daalder 1999).

Abschließend beruht die rechtliche Grundlage für NATO-Militäreinsätze auch auf den nationalen Rechtsordnungen der beteiligten Mitgliedstaaten. Jeder Mitgliedstaat muss sicherstellen, dass sein nationales Rechtssystem die Entsendung von Militärkräften und ihre Beteiligung an internationalen Operationen ermöglicht. In Deutschland beinhaltet dies beispielsweise den Parlamentsvorbehalt, der die Beteiligung deutscher Soldatinnen und Soldaten an Auslandseinsätzen von der Zustimmung des Deutschen Bundestags abhängig macht.

Die NATO ist heute an vielen zivilen und militärischen Operationen weltweit beteiligt. Dies war jedoch nicht immer so. Seit ihrer Gründung im Jahr 1949 hatte die NATO während des Ost-West-Konflikts die grundlegende Aufgabe, als machtvoller Abschreckungsfaktor gegen militärische Aggressionen zu wirken. In dieser Rolle war der Erfolg der NATO darin zu sehen, dass ihre Streitkräfte während der gesamten Periode des Kalten Krieges nicht an einem einzigen militärischen Einsatz beteiligt waren.

Mit dem Ende des Kalten Krieges in den frühen 1990er Jahren veränderte sich das internationale Sicherheitsumfeld erheblich. Das Wegfallen des gemeinsamen Feindbilds führte zu einer Sinn- und Legitimitätskrise. Im Zuge dessen suchte die NATO nach neuen Aufgaben und Bedrohungen. Diese fand sie in Form ethnischer Konflikte und Bürgerkriege außerhalb des Bündnisgebiets, wie beispielsweise in Bosnien und Herzegowina. Die Territorialverteidigung des Bündnisgebiets stand nun nicht länger im Vordergrund. Stattdessen konzentrierte sich das Bündnis auf Aufgaben des internationalen Krisenmanagements in asymmetrischen Konflikten unter dem Mandat der Vereinten Nationen. Hierzu wurde die Combined Joint Task Force (CJTF) entwickelt. Das CJTF ist eine multinationale Militäreinheit, die aus verschiedenen Teilstreitkräften und Nationen zusammengesetzt ist und gemeinsam an einer bestimmten militärischen Aufgabe oder Operation arbeitet. Dem gingen intensive Debatten innerhalb des Bündnisses voraus, ob die NATO überhaupt außerhalb ihres Bündnisgebiets (Out-of-Area) militärisch intervenieren dürfe und solle (Kitchen 2010). Letztlich beendeten die USA diese Debatte, in dem sie die europäischen Mitgliedstaaten vor die Wahl stellten: Entweder würde die NATO sich den neuen geopolitischen Herausforderungen anpassen oder schlicht irrelevant werden – „NATO will go out of area or out of business“, wie es der US-amerikanische Senator Richard Lugar (1993) auf den Punkt brachte.

Die NATO hat sich als aktiver Dienstleister für Frieden und Sicherheit etabliert, indem sie demokratische Werte fördert und sich für die friedliche Beilegung von Konflikten einsetzt. Trotzdem haben ihre Militäroperationen nicht immer zu mehr Frieden und Sicherheit geführt und bleiben hinter den eigenen Werteansprüchen zurück. Kritikpunkte umfassen die Legitimation der Einsätze, insbesondere ohne VN-Mandat, sowie zivile Opfer, Menschenrechtsverletzungen und ungewollte Konsequenzen für die Zivilbevölkerung. Langfristige Auswirkungen werden bezweifelt, da viele Einsätze nicht die erhofften positiven Veränderungen bewirkt haben. Kritik bezieht sich auch darauf, dass zum einen die NATO zu stark auf militärische Lösungen setzte, während diplomatische und politische Ansätze vernachlässigt wurden und dass zum anderen Eigeninteressen einzelner Mitglieder Einsätze antrieben, nicht immer im besten Interesse der Allianz oder der betroffenen Region (Kantner 2016; Williams 2023).

Welche lessons learnt oder Lektionen ergeben sich für die NATO aus ihren Militäreinsätzen? Erstens hat die NATO gelernt, dass moderne Konflikte oft komplex und vielschichtig sind. Dies erfordert eine umfassende Herangehensweise, die neben militärischen auch politische, wirtschaftliche und humanitäre Elemente integriert. Dabei ist zu betonen, wie wichtig die Zusammenarbeit und Interoperabilität zwischen den Mitgliedstaaten und den verschiedenen Teilstreitkräften ist. Dies umfasst gemeinsame Übungen, Koordination von Operationen und gemeinsame Einsatzplanung. Aber auch eine verbesserte Koordinierung zwischen zivilen und militärischen sowie externen Akteuren ist entscheidend. Dies betrifft die Zusammenarbeit mit internationalen Organisationen, NGOs und lokalen Akteuren, um eine umfassende und nachhaltige Stabilisierung zu erreichen. Zweitens hat die NATO einsehen müssen, wie wichtig die Bedeutung des Schutzes der Zivilbevölkerung während militärischer Operationen ist. Dies schließt nicht nur Maßnahmen zur Minimierung von zivilen Opfern und die Bereitstellung von humanitärer Hilfe ein, sondern auch eine effektive Kommunikation und Öffentlichkeitsarbeit während Militäreinsätzen. Die Legitimität und Unterstützung der Öffentlichkeit sind entscheidend, und die Allianz hat versucht, dies besser zu managen. Drittens hat die NATO gelernt, wie wichtig die langfristige Stabilisierung nach einem Konflikt ist. Dies umfasst den Aufbau von Institutionen, die Förderung der Rechtsstaatlichkeit und die Unterstützung bei der wirtschaftlichen Entwicklung, eine Exit-Strategie sowie klare politische Ziele für die Zeit nach einem Einsatz. Die Fähigkeit zur Anpassung an sich verändernde Bedingungen und die Flexibilität in der Herangehensweise sind dabei von entscheidender Bedeutung. Dies umfasst die ständige Überprüfung von Strategien und Taktiken während einer Mission.

Mit der illegalen Annexion der Krim durch Russland im Jahr 2014 und der groß angelegten russischen Invasion der Ukraine im Februar 2022 steht die NATO nun am Ende einer Ära. Die Zeit der großen internationalen Militäreinsätze ist vorbei. Der Blick nach vorne ist dabei eigentlich ein Blick zurück: Die NATO besinnt sich wieder auf ihre strategische Kernkompetenz, nämlich die Verteidigung des Bündnisgebiets. Hierzu hat die NATO zusätzliche Sicherheitsmaßnahmen für Verbündete im östlichen Teil der Allianz ergriffen, einschließlich der Verstärkung der NATO-Luftraumüberwachung. Die NATO-Luftraumüberwachung zielt darauf ab, die Sicherheit des Luftraums der Allianz zu gewährleisten. Diese kollektive Aufgabe erfordert die kontinuierliche Präsenz von Kampfflugzeugen und Besatzungen, die rund um die Uhr, 365 Tage im Jahr einsatzbereit sind, um schnell auf mögliche Luftraumverletzungen zu reagieren und angemessene Maßnahmen zu ergreifen. Alliierte Kampfflugzeuge überwachen den Luftraum von Verbündeten, die keine eigenen Kampfflugzeuge haben. Die NATO-Luftraumüberwachung ist Teil des integrierten Luft- und Raketenabwehrsystems der NATO, das das Gebiet, die Bevölkerung und die Streitkräfte der Allianz vor Luft- oder Raketenbedrohungen oder Angriffen schützt.
Obwohl sich die NATO nun wieder hauptsächlich auf Bündnisverteidigung konzentriert, bleiben internationale Kriseneinsätze ein wichtiger Teil des Aufgabenspektrums der Allianz. Derzeit sind etwa 4.500 alliierte und Partnertruppen als Teil der NATO Kosovo Force (KFOR) im Kosovo aktiv. Die NATO arbeitet eng mit der Europäischen Union zusammen, um politische Blockaden im nördlichen Kosovo zu überwinden und die Beziehungen zwischen Belgrad und Pristina zu normalisieren. Im Juli 2018 wurde auf dem NATO-Gipfel in Brüssel die NATO-Mission im Irak (NMI) ins Leben gerufen. Diese Mission ist eine nichtkämpferische Beratungs- und Kapazitätsaufbaumission, die dem Irak dabei helfen soll, nachhaltigere, transparentere, inklusivere und effektivere Streitkräfte und Sicherheitsinstitutionen aufzubauen. Im Februar 2021 beschlossen die NATO-Verteidigungsministerinnen und -minister, die Mission auf Ersuchen der irakischen Regierung auf den weiteren irakischen Sicherheitssektor auszuweiten. Im Jahr 2023 einigten sich die NATO-Verbündeten auf die Bereitstellung strategischer Transportunterstützung für AMISOMs Nachfolger, die AU Transition Mission in Somalia (ATMIS). Nach den verheerenden Erdbeben in der Türkei im Februar 2023 lieferte die NATO hunderte von temporären Unterkünften, darunter Zelte und Frachtcontainer, für die durch die Katastrophe obdachlosen Menschen. Schließlich wurden auch einige Einsatzkapazitäten den neuen strategischen Rahmenbedingungen angepasst. In Reaktion auf Russlands Invasion der Ukraine im Februar 2022 wurden etwa die ständigen Seestreitkräfte (SNF) zum maritimen Bestandteil der NATO Very High Readiness Joint Task Force (VJTF).